法治政府建设的聊城经验 聊城市“1+3”行政应诉模式探寻

“到2022年底，我市已经连续42个月实现行政机关负责人出庭应诉率100%，主要负责人出庭应诉40.46%，连续三年超过25%，名列全省第一。与之相应的是，全市行政机关败诉率已下降至5%。”1月8日，市司法局党组书记、局长商光胜说。

行政应诉，一度是聊城法治政府建设的痛处。2018年以前，聊城市法治政府建设考核在全省连年排名垫底，各级行政机关败诉率2017年为32.5%，2018年为21.5%，负责人出庭应诉率2017年为19.01%，2018年为62.5%。不少单位面对行政纠纷束手无策，宁愿败诉也不愿主动纠错解纷，极大影响了政府的公信力和权威性。

直面问题，才能实现思想破冰。面对行政应诉的种种短板，聊城市痛定思痛，从2019年起，以“1+3”行政应诉改革为突破口，全面探索在法治化轨道上构建市域治理体系和治理能力现代化、精细化的新模式，激活了法治政府建设全局。

直面问题是勇气，解决问题是水平。今年1月4日，聊城市“1+3”行政应诉模式正式被中央依法治国办命名为第二批全国法治政府建设示范项目。这是聊城法治建设史上的最高奖项。

强化以上率下

充分发挥“关键少数”的头雁效应

商光胜介绍，“1+3”中的“1”是指实现行政机关负责人出庭应诉率100%，“3”是指实现行政机关主要负责人出庭应诉全覆盖和行政机关参加庭审观摩、法治培训全覆盖。

“关键少数”担负关键责任，“关键少数”应该发挥关键作用。

2022年7月25日，高唐县县长杨曙光作为行政负责人在聊城市中级人民法院第一审判庭出庭应诉张某甲、张某乙诉县政府房屋征收补偿案。“县政府负责人出庭应诉，有利于增强法治思维和应诉能力，强化行政机关的法治意识；有利于增强依法行政意识，提高依法行政能力；有利于行政机关负责人发现本部门工作人员在行政执法中存在的问题，以便及时整改。”庭审结束后，杨曙光表示。

2022年11月4日，高新区管委会主任崔宪奎作为行政负责人在东昌府区人民法院第十一审判庭出庭应诉张某、梁某诉管委会房屋征收补偿案，案涉建设管理部、九州街道办事处及第三人军王屯居民委员会“一把手”同时出庭应诉。“领导干部出庭应诉是高效化解行政争议的助推器，是最生动的法治教育。领导干部直面当事人，倾听百姓疾苦，了解败诉症结，对于预防化解纠纷，提高依法行政能力大有裨益。”崔宪奎在接受采访时表示。

聊城市强化以上率下，切实发挥好头雁效应，引领广大党员干部不断提升法治观念、法治素养、法治能力。市政府常务会建立会前学法制度，定期研究法治工作，全面推行领导干部学法、考法、讲法、述法。

聊城市在全省首创“联动、对比、互补、专题”式庭审观摩，打造了聊城法治先锋大讲堂、“法润水城”线上培训品牌，将法治教育融入工作日常。此外，我市建立市政府领导班子集体旁听行政案件庭审制度，连续三年组织县级政府“一把手”出庭应诉暨部门“一把手”同庭观摩活动，每年定期组织“庭审观摩月”。各级行政负责人积极出庭应诉、化解纠纷，杜绝“告官不见官，出庭不出声”的情况。

强化制度创新

构建务实管用的长效机制

2021年3月22日，聊城市成立全国首个行政机关负责人调解室。这是市委、市政府着眼法治政府示范创建大局，创新“府院联动，纠纷联处”多元化解机制，推进新时代“枫桥经验”落地落实的又一雷霆行动，标志着聊城行政纠纷多元化解工作迈上新台阶。

不久后，聊城市印发《关于全面推进行政机关负责人调解工作的实施意见》，明确了行政机关负责人参与纠纷化解工作要坚持的六个基本原则——党委领导、统筹建设，司法为民、公正公平，预防为主、源头治理，多元化解、综合施策，问题导向、注重实效，坚持改革创新、争创一流。

“1+3”推行中，我市坚持用制度管人管事管权，及时将创新举措固化为规范制度，构建指导各级行政机关的务实管用长效机制，确保各项工作经得起时间和实践的检验。

至今，我市各级负责人参与化解行政纠纷1100多件，有效实现了“事心双解”。在实现“1+3”的基础上，我市把组织一次工作总结部署会、败诉案件通报会、典型案例研讨会、“府院”联席会、领导干部讲法述法会、庭审观摩月、业务培训会、新闻发布会，撰写一篇综合分析报告，编印一本典型案例作为各级的 “十个一”硬性指标，把工作不断引向深入。我市还先后出台行政应诉管理办法、涉企应诉规定、多元纠纷化解联动机制等规范性文件，建立庭前督促、备案审查、个案跟踪等制度机制，形成了特色制度体系。近年来，全市法治工作经受住了各层级大范围人事变动的考验，行政权力运行得到法治制度的严格规范。

强化结果运用

倒逼社会治理能力持续提升

出庭应诉不是目的，而是要通过出庭应诉直面问题、深挖根源、解决矛盾，有效防范化解法治风险，不断提升政府工作的法治化、规范化、科学化水平。

2022年5月24日，市生态环境局、市司法局联合制定《聊城市生态环境领域从轻减轻、不予行政处罚的实施意见（试行）》，打响了全省不罚轻罚清单动态调整“第一枪”。目前，我市已制定涉及27个领域的300多项从轻、减轻和不予处罚清单。

不罚轻罚清单动态调整，是我市在“1+3”模式推行过程中强化应诉结果运用，倒逼社会治理能力持续提升的举措之一，也是行政应诉“负反馈”在护航发展大局上的作用日益凸显的生动注脚。

为进一步补齐管理短板，我市先后组织420多场次庭审观摩警示教育，并发布法治政府建设白皮书，主动接受社会监督。通过府院联动和行政应诉“负反馈”，政府督导有关部门排查消除社会安全风险100多个，推进清理修改各类过期或与上位法冲突的规范性文件150多个，修订地方性法规、政府规章13部，完善助企惠企发展措施，改革审批服务事项200多个。

目前，我市各级党政机关法律顾问和公职律师工作，以及市、县（区）、乡（镇）、村四级重要事项合法性审查实现了全覆盖。聚焦征地拆迁、行政处罚等败诉高发案件，我市严格落实行政执法三项制度，探索开展农业农村、自然资源、交通运输等领域“面对面”执法监督案例研讨会，严防行政不作为、乱作为。

除了补齐管理短板、规范权力运行，在强化结果运用上，我市还积极推进多元共治：坚持“多方会诊”，组织市县乡三级多部门联席会，开展 “法治+”探索研究类案办理机制，共同排查风险隐患；广泛设立“司法为民”党代表工作室，开展 “一乡镇一团队、一村居一顾问”和公共法律服务分中心建设，鼓励公职律师、执法人员等参与纠纷预防调处，打通保障群众合法权益的“最后一米”。

“1+3”模式，以诉源治理、纠纷化解为重点，形成了聊城特色行政应诉工作规范体系，以及点面互动良性循环，在预防化解风险隐患中切实维护了社会大局和谐稳定。

记者 王军豪 通讯员 赵晓翠 王善鲤

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